Il documento di consultazione della Strategia Energetica Nazionale (SEN) individua, per quanto riguarda l’efficienza energetica nella Pubblica Amministrazione, il “problema di agenzia” nell’utilizzo del modello ESCo (Energy Service Company).

La “relazione di agenzia”, formulata da Jensen e Meckling nel 1976, è definita come un contratto in base al quale una persona (principale) stipula un’obbligazione con un'altra persona (agente) per ricoprire per suo conto una data mansione, implicando una delega di potere. Il “contratto di agenzia” presenta alcuni rischi, dovuti al comportamento opportunistico delle parti, che tendono ognuna a massimizzare la propria utilità.

Il problema di “agenzia” non riguarda peraltro solo la Pubblica Amministrazione, come illustrato nel documento di consultazione della SEN, ma tutte le situazioni in cui vengono attuati contratti con società esterne per la gestione di tutti quei servizi che vanno sotto la dizione di “outsourcing” o esternalizzazione.

Il problema è rilevante per due motivi principali:

1. L’impossibilità di redigere dei contratti perfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi.
2. L’opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche con astuzia e, se necessario, anche con l’inganno.

Il modello ESCo è certamente influenzato dal problema “agenzia” sia in termini di “Adverse Selection”, quando il committente non sceglie correttamente la ESCo in quanto non in grado di valutarne con precisione le capacità, sia in termini di “Moral Hazard” quando la ESCo adotta un comportamento scorretto nei confronti del Committente che non è in grado di verificarne l’operato in maniera efficace.

Infatti, nella formazione e nella gestione di un contratto tra Committente ed ESCo, sono presenti delle asimmetrie informative a favore della ESCo, in quanto questa è sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative tenendo comportamenti opportunistici.

Secondo la “teoria dell'agenzia” i comportamenti opportunistici delle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che esse operino esclusivamente nell'interesse del Committente. Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistema di “Governance dell’Outsourcing”. Questo genera tuttavia dei costi, per la Contrattualizzazione, per l’Incentivazione e per il Monitoraggio.

1. La Contrattualizzazione

La fase di Contrattualizzazione rappresenta, nel processo di adozione di Contratti di Prestazione Energetica (EPC) con Garanzia di Risultato, la fase più importante e anche più delicata. Innanzitutto il ruolo di Governance delle Amministrazioni è di eliminare, a monte dell’espletamento delle gare, la presenza di possibili asimmetrie informative che possono essere sfruttate per comportamenti opportunistici. Il punto di partenza è rappresentato dalla conoscenza:

 delle “Baselines” (consumi e costi di combustibile ed energia elettrica, costi di O&M);
 del potenziale di risparmio, sia energetico sia monetario, degli stabili di proprietà;
 l’ammontare approssimativo degli investimenti da porre a base d’asta.

Questo primo nodo di asimmetria informativa generalmente favorisce le ESCo e penalizza le Amministrazioni: queste ultime spesso non conoscono, se non sommariamente, le caratteristiche degli stabili di proprietà, i costi di approvvigionamento energetico e i costi di O&M. D’altro lato l’esperienza professionale delle ESCo consente loro di individuare con buona precisione i consumi reali e i “margini di manovra” mettendole in condizioni di vantaggio nella partecipazione alle gare.

Questo rappresenta un primo non indifferente costo che le Amministrazioni devono sostenere; i costi per la definizione delle “Baselines” e del potenziale di risparmio sono infatti, nell’ordine di alcune migliaia di Euro per edificio.

Il secondo elemento del processo di contrattualizzazione è rappresentato dal tipo di procedura da adottare nella selezione delle ESCo.

Secondo gli orientamenti consolidati della giurisprudenza comunitaria e amministrativa, l’attività delle ESCo va inquadrata, in ragione dell’assunzione del rischio imprenditoriale dell’iniziativa, quale Concessione, e non come Appalto. In particolare, il Finanziamento Tramite Terzi (FTT) va configurato quale Concessione mista di beni e servizi, poiché la ESCo assumendo su di sé il rischio imprenditoriale relativo allo svolgimento dell’attività di miglioramento dell’efficienza energetica dei beni dell’Amministrazione, utilizza in via esclusiva tali beni, operando investimenti su di essi a scopo di profitto, fornendo indirettamente un vantaggio all’Amministrazione titolare.

La ESCo diventa così l’unico soggetto responsabile verso la singola Amministrazione e si occupa di tutte le fasi in cui si compone lo schema FTT:
– Fattibilità economico-finanziaria
– Progettazione degli interventi
– Riqualificazione energetica degli edifici e degli impianti
– Conduzione e manutenzione degli impianti
– Copertura finanziaria

Da rilevare che le forniture del Combustibile e dell’Energia Elettrica vanno escluse dalla Concessione, per le quali le Amministrazioni Pubbliche sono tenute ad approvvigionarsi tramite Consip S.p.A. o tramite le centrali di committenza regionali, come peraltro disposto dal recente DL 6 luglio 2012, n. 95.

Da rilevare che i contratti di Servizio Energia, così come codificati dal Dlgs 115/2008 rappresentano, nel campo della fornitura dei servizi energetici, “la madre” di tutti i “problemi di agenzia”. Questi contratti, infatti, “impacchettando” insieme gestione, eventuale riqualificazione e fornitura del combustibile, non consentiranno mai al committente di conoscere se eventuali riduzioni dei costi siano originati dalla effettiva riqualificazione e buona gestione degli impianti o ad uno sconto sul combustibile fornito. Inoltre la quantificazione dei corrispettivi avviene sulla base del calore erogato agli edifici, cosa che rende difficile, se non impossibile, la verifica da parte delle Amministrazioni degli effettivi miglioramenti prestazionali degli impianti.

Questi contratti, peraltro ribaditi con l’art. 14 del recente DL 7 maggio 2012, n° 52, in Italia rappresentano una prassi consolidata, impedendo di fatto l’offerta di veri EPC con Garanzia di Risultato e la nascita di un mercato dell’efficienza energetica basata sulle ESCo.

E’ indispensabile perciò una riforma legislativa che introduca, in questi contratti, almeno l’obbligo di separazione contabile tra i servizi di riqualificazione e gestione da una parte e la fornitura dei combustibili dall’altra parte.

2. L’ incentivazione

L’introduzione di un sistema d’incentivazione legata agli obiettivi dell’Amministrazione serve a limitare il “Moral Hazard” allineando gli interessi dell’Amministrazione con quelli dalla ESCo. In pratica, nel caso di contratti EPC con Garanzia di Risultato, l’Amministrazione rinuncia a una parte degli sgravi di bilancio prodotti dal risparmio energetico per condividerli con la ESCo. In questo modo la ESCo può diventare un partner affidabile dell’Amministrazione, poiché è suo interesse primario realizzare rapidamente e a regola d'arte il progetto, gestendolo successivamente secondo criteri di massima efficienza.

Alcune tecnologie utilizzate per ridurre i consumi danno luogo a forme di incentivazione. Tra queste si possono elencare: i Titoli di Efficienza Energetica (TEE), denominati anche Certificati Bianchi, il Conto Energia per il Fotovoltaico, la riduzione delle accise sui consumi di Gas Naturale in caso di realizzazione di impianti di Cogenerazione ad Alto Rendimento.

Data la complessità delle operazioni necessarie per ottenere i benefici generati dai differenti regimi di sostegno, può essere opportuno che le Amministrazioni riconoscano interamente tali incentivazioni alle ESCo. In alternativa, nel caso l’ammontare delle incentivazioni si riveli consistente, la quota di incentivi da riconoscere alle Amministrazioni può essere posta come criterio di aggiudicazione delle gare.

3. Il Monitoraggio, la Verifica e il Reporting

Ultimo, ma non meno importante, il monitoraggio e la verifica delle prestazioni degli EPC rappresentano un passo fondamentale nello strutturare un sistema di Governance atto a gestire al meglio il “Problema di Agenzia”.

Troppo spesso, infatti, le Amministrazioni delegano totalmente la tenuta del monitoraggio e della verifica, con il risultato di indurre un’asimmetria informativa e non essere in grado poi di “contraddire” efficacemente i conti presentati dalle ESCo.

Questa attività, che ha i suoi costi, deve essere dettagliata a livello contrattuale utilizzando riferimenti a protocolli consolidati e riconosciuti, come ad esempio l’International Performance Monitoring & Verification Protocol – IPMVP.

Per potere garantire una attività completa e trasparente, è necessario che:

1) il Concessionario attui un Sistema di Monitoraggio e Verifica delle Prestazioni (SMVP);
2) il Comune si doti di una struttura permanente che segua l’attività del SMVP;
3) tale Sistema sia condiviso tra Comune ed ESCo.

Conclusioni

L’adozione di un modello ESCo comporta inevitabilmente dei costi. Alcuni di questi costi sono diretti e immediati come la Contrattualizzazione. I costi di Incentivazione sono indiretti e rappresentano minori entrate rispetto ai vantaggi economici globali. I costi di Monitoraggio e Verifica sono per lo più rappresentati dall’impegno costante delle Amministrazioni a tenere sotto controllo l’operato delle ESCo, effettuare le misure necessarie e negoziare le modifiche che intervengono durante lo svolgimento dei contratti.

L’impegno più rilevante è da ascrivere sicuramente alla fase iniziale per la definizione delle Baselines e per la redazione dei documenti di gara. Questi costi non sono trascurabili, devono essere accuratamente dimensionati e allocati come costi di Assistenza Tecnica.

In particolare è opportuno che le Amministrazioni che intendono applicare modelli ESCo si avvalgano di Advisor legali includendo anche la gestione dei contenziosi. I ricorsi sono sempre in agguato e purtroppo sono diventati prassi frequenti, con il risultato di paralizzare letteralmente le attività delle Amministrazioni.

Rimane il problema della generale non disponibilità finanziaria per affrontare i costi iniziali di Contrattualizzazione; problema che può essere risolto con la messa a disposizione, da parte di Regioni e Governo, di fondi destinati a coprire tali costi, vincolandone però l’utilizzo al rispetto di fattori leva adeguati, pena la restituzione dei fondi stessi.

I benefici che si possono ottenere adottando un solido sistema di Governance, abbinato a un sostegno finanziario per l’Assistenza Tecnica ai progetti d’investimento, sono comunque notevoli e tali da ripagare velocemente gli sforzi e i costi sostenuti.