ottobre 2018
PARTENARIATI PUBBLICO PRIVATI: PERDITA' DI SOVRANITA' VS. INCREMENTO DI GOVERNANCE
La tragedia di Genova sembra evidenziare, tra l’altro, il problema della “Governance” nelle Concessioni, ovvero in quella sfera dei Partenariati Pubblico Privati (PPP), dove il concessionario investe, a volte costruisce, mantiene sempre l’O&M (Operation & Maintenance) e gestisce, “d’intesa” con l’Amministrazione Pubblica concedente, le opere affidate e i servizi correlati lungo tutto l’arco della durata contrattuale.

Quel “d’intesa” implica una “Condivisione di Sovranità” in cui il “Partenariato” si deve dotare di un sistema di Governance dove il pubblico, oltre che al rilascio delle autorizzazioni varie, attiva e gestisce dei protocolli di monitoraggio, verifica e reporting delle prestazioni delle opere e dei servizi dati in concessione.

Per Governance di un Patenariato Pubblico-Privato (PPP), si intende in generale l'insieme dei principi, delle regole e delle procedure che riguardano la gestione e il governo di una intrapresa, laddove le decisioni operative e le responsabilità sono condivise tra Pubblico e soggetti privati.

I PPP sono in genere regolati da contratti complessi oltre che seguiti da molti allegati “tecnici” per i quali non c’è obbligo di pubblicazione; il famoso diavoletto che si annida tra i dettagli e in pratica una sorta di secretazione, date le difficoltà burocratiche per accedervi. In genere gli schemi contrattuali e i capitolati vari sono predisposti da studi legali altamente qualificati che vengono predisposti già in concomitanza delle gare di rito, ma che contengono tutta una serie di parametri tecnici da consolidare prima della firma dei contratti, dopo le gare.

Questi contratti tuttavia hanno alcuni punti deboli, dovuti sia alla complessità nella gestione dei contratti stessi, sia alle durate contrattuali che nel caso di grandi opere possono superare i 20 anni.

Un primo punto debole è dato dalla cosiddetta “Adverse Selection”, ossia dalla impossibilità di redigere dei contratti perfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi.

Un secondo punto debole è dato dal potenziale opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, detto anche “Moral Hazard” ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche con astuzia e, in alcuni casi, anche con l’inganno. Sebbene il Moral Hazard possa essere praticato da tutti e due i partner del contratto, esso può diventare particolarmente rilevante nel caso in cui il Committente non sia in grado di verificare l’operato del Concessionario in maniera efficace. Infatti, possono essere presenti delle asimmetrie informative a favore del Concessionario, in quanto questo è sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative a proprio vantaggio.

Secondo la “Teoria dell'Agenzia” formulata da Jensen e Meckling nel 1976, questi comportamenti opportunistici non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che essi operino esclusivamente nell'interesse del Committente. Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistema di “Governance” condiviso tra Committente e Concessionario.

Per sua natura i PPP implicano una perdita di Sovranità da parte di ciascun partner, in quanto uno da solo non può decidere; questa perdita va quindi compensata con un adeguato incremento di Governance.

Ora, se negli ultimi anni si è assistito al ricorso sempre più frequente a qualificati Advisor tecnici e legali esterni per redigere schemi contrattuali innovativi e gestire le delicate fasi di gara e di affidamento degli incarichi, sul versante del controllo, ovvero monitoraggio, verifica delle prestazioni e reporting, sembra che siamo ancora in pesante deficit.

Troppo spesso, infatti, I Committenti delegano l’esecuzione del monitoraggio e la verifica dei risultati allo stesso Concessionario, o peggio, non se ne occupano affatto, con il risultato di indurre delle asimmetrie informative e non essere poi in grado di controllare efficacemente I concessionari.

Un rigoroso controllo genera inevitabilmene dei costi, anche notevoli. Ma, pretendere di avere “la botte piena e la moglie ubriaca”, come insegna Genova, può costare molto di più.
Sergio Zabot

 
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